ПРАВОВАЯ ОСНОВА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОРОДСКИХ ДУМ ВЕСНОЙ-ЛЕТОМ 1917 ГОДА
Красовская Ю.В.
Ярославская государственная медицинская академия
Развитие юридической базы деятельности городского самоуправления в России можно разбить на этапы, каждый из которых соответствует принятию основополагающего нормативного акта о городах. Начало первому этапу положила екатерининская Жалованная грамота городам 1785 года, которая была восстановлена и дополнена в 1801 году Александром 1.[12, С.33]. Второй этап охватывает период с 1870 по 1917 годы – время действия Городовых Положений 1870 и 1892 годов. [6, C. 159-182]. Изменения, произошедшие в результате смены социально-политического строя в 1917 году, не могли не затронуть и правовой основы функционирования всей системы местного самоуправления, в том числе и городских дум. Основными законодательными актами, регулирующими их деятельность в период революции, являлись постановление Временного правительства «О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях» и «Временные правила о производстве выборов гласных городских дум» от 15 апреля, а также закон от 9 июня 1917 года «Об изменении действующего Положения об общественном управлении городов». [2;3]. И, наконец, последним основополагающим юридическим документом стало положение Комиссариата внутренних дел от 24 января 1918 года «О замене земских и городских самоуправлений Советами».[9, С.390].
В данной работе рассматривается развитие законодательной базы деятельности городских самоуправлений в период революции, т.к. в отечественной исторической литературе Городовые Положения 1870 и 1892гг. проанализированы достаточно подробно.[9]
После падения монархии в 1917г. необходимость срочного реформирования всей системы самоуправления стала очевидной. Наиболее противоречащим новым политическим реалиям был состав гласных дум, избранных на основе старого «цензового» закона. Уже в первом программном заявлении Временного правительства говорилось о необходимости выбора демократических органов самоуправления [8,С.7-8].
Разработку законопроектов по местной реформе Временное правительство возложило на Особое совещание по реформе местного самоуправления и управления, созданного при Министерстве внутренних дел 23 марта 1917 года. Выработка новой правовой базы шла медленно. Понимая необходимость скорейшего введения новых наиболее важных законов, комиссии заседали дважды в день [1], и всё же не всегда успевали за жизнью. Зачастую новые законы юридически закрепляли те преобразования, которые фактически произошли на местах.
Так, один из наиболее важных законов от 15 апреля 1917 года «О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях» и «Временные правила о производстве выборов гласных городских дум» подвел правовую базу под состоявшиеся де-факто выборы гласных во многих городах России. Новый избирательный закон был самым демократичным за всю историю России. Согласно этому закону, избирать и быть избранными гласными дум, имели право граждане обоих полов, достигшие 20 лет без ограничений по национальному, расовому, религиозному, имущественному и т.п. признакам (ст.3). Согласно закону, выборы проходили по пропорциональной системе, то есть партии, организации или группы лиц выдвигали своих представителей.
Так как в России не было опыта проведения выборов на основе всеобщего, равного избирательного права, то процедура выборов в законе описывалась детально. Законодатель предусматривал сроки и правила составления избирательных списков (ст.ст.8-12), время работы избирательных комиссий в день выборов – с 9 часов утра до 9 часов вечера (ст.13), процедуру удостоверения личности и т. д. (ст.ст.15-28). Многие из этих правил технически были невыполнимы. Однако, несмотря на сложности в проведении закона в жизнь, выборы в муниципалитеты на основе «Временных правил» в большинстве городов состоялись в июле-августе 1917 года.
Создание новых дум, избранных всеобщим и равным голосованием вместо цензовых, определило необходимость изменения и законодательной основы их деятельности. 9 июня 1917 года Временное правительство приняло постановление «Об изменении действующего Положения об общественном управлении городов». В литературе утвердилось мнение, что новое Положение существенно расширило самостоятельность и права муниципалитетов [10]. По нашему мнению, это верно лишь относительно финансовой деятельности городских самоуправлений. Действительно, отныне думы могли самостоятельно распоряжаться поступившими в пользу города сборами и налогами (ст.134, приложение, п.2), что значительно облегчало тяжелое финансовое положение городов и обеспечивало большую свободу в действиях. Кроме того, в отличие от Городового Положения 1892 г. назначение и утверждение городских голов и других должностных лиц данным законом не предусматривались. Думы получали право избирать их самостоятельно (ст115,117). Принцип разделения властей в данном законе также соблюдался полностью – городской голова руководил деятельностью управы, а во главе распорядительного органа самоуправления, то есть думы, стоял председатель. Причем, его избирала дума сроком на один год, и ни он, ни его заместитель не могли занимать каких-либо должностей городского общественного управления (ст.58.1).
На наш взгляд, таковы основные изменения, которые реально расширяют права муниципалитетов. Остальные же дополнения и изменения скорее расширяют их обязанности. Согласно новому Положению, компетенцией городских самоуправлений являлись по-прежнему «дела местного управления и хозяйства, а также другие дела, особыми законами на него возложенные» [1]. Перечень таких дел увеличился с 12 до 19 пунктов (ст.2). К сфере деятельности местных дум традиционно относилось поддержание чистоты и порядка в городе, попечение о народном здравии, устройство и содержание городских училищ, музеев, библиотек, попечение о продовольственном деле и т. д. Однако, законодатель возложил на городские самоуправления и функции, которые следует отнести к государственным. Примером могут служить некоторые пункты статьи второй:
14) Охрана труда, борьба с безработицей, устройство бирж труда…
17) О мерах против пьянства, одурманения и непотребства.
18)Принятие установленных законом мер к охранению личной и общественной безопасности и порядка…
27) Попечение об ограждении от физического и нравственного вреда малолетних, занятых в промышленных, торговых и т.п. предприятиях.
Эти функции расширяют не права, а обязанности муниципалитетов. Правительство в данном случае пыталось переложить разрешение общегосударственных вопросов на местные самоуправления, так рассматривало их именно как органы государственной власти на местах.
Кроме того, в законе от 9 июня сохранялась тенденция контроля городских дум со стороны правительственной власти. Так, на губернского комиссара возлагалась обязанность и право надзора за законностью их действий (ст.11). Причем, обязательные постановления дум вступали в действие только в том случае, если губернский комиссар не опротестует их. Здесь мы видим прямые аналогии с Городовым Положением 1892 года. Но изменения, закреплённые в новом Положении по этому вопросу, весьма существенны. Во-первых, исключаются понятия «нарушения круга ведомства…, несоответствия государственным пользам и нуждам,… нарушение интересов местного населения»[7,С.169], которые можно было трактовать в самом широком смысле, что давало возможность не утверждать любое постановление. Остается только «соответствие закону». Такая формулировка соответствовала международному праву. Во-вторых, протест губернский комиссар подает в окружной суд, а не в правительственный административный орган (согласно Городовому Положению 1892 года губернатор протест направляет в губернское по земским и городским делам присутствие [7,C.169]). И, наконец, в случае чрезвычайных обстоятельств, к которым закон относит народные бедствия и войну, постановление может быть приведено немедленно в исполнение под ответственность управы и при опротестовании его губернским комиссаром (ст.82).
Особо следует отметить, что Временное правительство давало возможность думам оплачивать исполнение обязанностей гласных из городских средств: в Москве не более пяти рублей, в губернских, областных и главных градоначальств городах в пределах трех рублей, в остальных – не свыше двух рублей за каждое посещённое гласным заседание (ст.58). Это новое положение вводилось в закон с целью дать возможность участвовать в работе муниципалитетов малообеспеченным гражданам. Таковы основные изменения, внесённые в Городовое Положение Временным правительством.
Из вышесказанного следует, что новый закон незначительно расширил права городских самоуправлений. Самостоятельность их по-прежнему была существенно ограничена. Однако, прогрессивные положения, основанные на общепринятых принципах демократического права, в новой юридической базе муниципалитетов Временным правительством заложены.
Помимо «Временных правил о выборах» и изменённого Городового Положения муниципалитеты основывались в своей работе и на другие постановления, циркулярные письма и инструкции, издаваемые Временным правительством. Так, 29 июня 1917 года князем Львовым было подписано постановление «Об учреждении Временного Общегосударственного и местных Комитетов помощи военноувечным», которое возлагало «дело помощи военноувечным на местах … на органы городского и земского самоуправления…» Причём, последовавшее за этим постановлением циркулярное письмо разъясняло, что эта функция «отныне признаётся обязанностью государства и осуществляется им на местах через органы местного самоуправления» [6].
В соответствии с другим циркулярным письмом за подписью министра труда М.И. Скобелева местное самоуправление, в лице земских и городских управ, обязано было осуществлять контроль и принятие необходимых мер по « обеспечению нормального отдыха служащих в торговых заведениях, складах и конторах и в ремесленных заведениях»[5]. То есть и эти юридические документы также возлагают на органы местного самоуправления государственные функции, что свидетельствует о стремлении правительства действительно превратить их в органы общегосударственной власти на местах.
Выполнение возложенных на городские думы функций требовало значительных финансовых средств, недостаток которых всё острее ощущался в большинстве городов России. В связи с этим, 9 сентября Временным правительством издаётся закон о городских финансах, дающий право увеличивать на 100% оценочный сбор, являющийся одним из основных источников дохода для города. Кроме того, данный закон разрешал введение новых городских налогов – на зрелища и увеселения, с велосипедов, самодвижущихся экипажей и моторных лодок, реклам и объявлений, имеющих коммерческий характер.[4] Дополнительные финансовые права, данные правительством городским общественным самоуправлениям, несомненно, являлись важной составляющей в реформе местного самоуправления. Но октябрьские события не позволили городским думам в полной мере воспользоваться новыми правами в финансовой сфере.
Таким образом, в основе законодательных актов Временного правительства, регулирующих деятельность органов самоуправления на местах, находится положение о необходимости превращения их из хозяйственных в государственные органы, представляющие на местах власть Временного правительства. Несмотря на непоследовательность и незавершенность системы юридической базы деятельности городских общественных управлений, можно говорить о становлении более прогрессивного и демократического муниципального законодательства в марте-октябре 1917 года.
1.Вестник Временного Правительства. 1917. 8 апреля. №26.
2.Вестник Временного Правительства. 1917.16 апреля. №33.
3.Вестник Временного Правительства. 1917. 29 июля. №106.
4.Вестник Временного правительства. 1917. 13 октября.
5.ГАЯО. Ф.509. Оп.1. Д.1922. Л.1.
6.ГАЯО. Ф.509. Оп.3. Д.322. Л.3
7.Свод законов Российской империи. С.-Петербург. Т.2. Ч.1. 1904.
8.Сборник Указов и Постановлений Временного Правительства. Вып.1.
Петроград. 1917.
9.Триумфальное шествие Советской власти: Документы и материалы. Ч.2.
М.,1963.
10.Андреев А.М. Местные Советы и органы буржуазной власти (1917г.). М., 1983; Кручковская В.М. Центральная городская дума Петрограда в 1917 г.
Л., 1986. и др.
11. Нардова Г.А. Городское самоуправление в России в 60-х-начале 90-х
годов Х1Х в. Правительственная политика. Л.,1984; Гусева Н.Б.
Городское самоуправление самаро-саратовского Поволжья в 1892-
1917г.г. Дисс. к .и.н. Самара.1996.
12.Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местное самоуправление в России: теория
и практика. Ярославль,1996.